L’EVOLUTION DE L’ACTION PUBLIQUE AU
CAMEROUN :
l’émergence de l’Etat régulateur
par Auguste Nguelieutou
Université de Douala
Introduction
La redécouverte de l’institutionnalisation et des institutions constitue le point de
départ d’une relecture du politique ; elle conduit inévitablement à une nouvelle
interrogation sur le rôle du politique dans les institutions et rend plus urgent un
approfondissement de la nature et de la spécificité éventuelle de la régulation
politique (Commaille & Jobert , 1998 : 11-32).
L’État devient de plus en plus le siège de profondes mutations, lesquelles
engendrent d’importantes réorientations des pratiques de gouvernementalité2.
Certains auteurs en tirent l’idée d’un évidement de l’État (Offe, 1979 :
47), de sa fragmentation, de sa dilution et de son retrait ; ces remises en cause
multiples de l’État sont de plus en plus reliées aux transformations des politiques
publiques en général et à leur tournant néolibéral en particulier (Jobert, 1994). La
perspective de Jobert s’applique à l’Etat en France qui est le prototype de
l’Etat fort et pose la problématique du transfert de modèle dans un contexte
camerounais caractérisé par l’existence d’un Etat faible. L’Etat en
France est l’aboutissement d’un lent mouvement d’extension des structures
et des prérogatives de l’ordre politique amorcées avec le basculement de la
féodalité vers la modernité. L’Etat au Cameroun en revanche, relève d’un
legs colonial. Malgré ces trajectoires nationales particulières, l’approche en
termes de régulation fait sens au Cameroun du moment où il faut comprendre l’Etat
au Cameroun non par rapport aux dynamiques exogènes, mais par rapport à la société
dans laquelle il s’insère. Sur cette base, l’Etat au Cameroun est un Etat qui
revendique avec succès le monopole de la coercition légitime, qui contrôle et domine la
société.
L’État régulateur se construit sur les ruines de l’État producteur au
Cameroun. En effet, les limites des formes traditionnelles d’action étatique
deviennent évidentes dès la fin des années 1980 ; celles-ci ont conduit à ancrer la
croyance selon laquelle le véritable rôle de l’État dans l’économie
n’est pas celui d’un acteur mais qu’il lui appartient de fixer les règles
du jeu et d’en assurer le respect. Dans le même temps, la tendance internationale en
faveur de la dérégulation et d’un recours grandissant aux mécanismes du marché
pour réaliser les objectifs du secteur public est très claire. L’enjeu étant ici
celui du renouvellement de la conception du rôle de l’État : l’État est
appelé à revoir en profondeur ses modes d’administration et d’organisation.
Désormais, il s’agit de faire valoir le principe du moins d’État, mais mieux
d’État, le principe de l’État régulateur.
Giandomenico Majone, voit dans le déclin de la propriété publique comme mode
traditionnel de gouvernance, un changement de paradigme de l’État positif ou
interventionniste vers l’État régulateur (Majone, 1997 : 139-167). Sous la pression
des développements technologiques, idéologiques et économiques, les modes traditionnels
d’intervention et de contrôle gouvernementaux ont été démantelés et ce, en
faveur de nouvelles formes d’intervention publique. Il y a une évolution du rôle de
l’État : de producteur de biens et de services, l’État devient régulateur et
sa fonction principale est d’assurer que les acteurs économiques jouent bien le jeu
selon les règles établies.
Il semble dès lors opportun de savoir comment le passage de la propriété publique à la
régulation publique a eu lieu. Autrement dit, comment s’opère la transition vers
l’État régulateur au Cameroun ? Quelles en sont les conséquences ? Notre argument
est que le néolibéralisme promu au nom du retrait de l’État signifie moins la mort
de celui-ci, qu’un nouveau style d’action publique (Jobert, 1994). Moins
qu’un déclin du rôle de Léviathan, il est question d’une transformation de
ses modes d’action, de ses stratégies. L’État régulateur au Cameroun rompt
avec l’interventionnisme et le dirigisme tous azimuts qui ont été la marque de
l’État-providence des années antérieures.
L’étude sur l’Etat régulateur prend en compte les actions des acteurs, leurs
interactions et le sens qu’ils leur donnent, mais aussi les institutions, les normes,
les procédures qui gouvernent l’ensemble de ces interactions, ainsi que les
représentations collectives. Nous sommes en présence de ce que Peter Hall a appelé les
« 3 I » qui prend en compte les intérêts, les institutions et les idées. C’est
dire que la perspective méthodologique envisagée est d’inspiration
néo-institutionnaliste dans ses trois variables que sont le néo-institutionnalisme
sociologique, le néo-institutionnalisme historique et le néo-institutionnalisme des
choix rationnels. Le présent article a pour objet de contribuer à la compréhension de
la transformation de l’État au Cameroun, en interrogeant le rôle de multiples
acteurs, étatiques et non étatiques, qui peuplent aujourd’hui l’ensemble des
secteurs d’action publique sur le double plan économique et politique.
I - La redéfinition du profil de l’État : État comme arbitre du jeu
économique
Régulation ou re-régulation des services et infrastructures publiques dans le nouveau
contexte de libéralisation au Cameroun ? Quoi qu’il en soit, la régulation acquiert
de plus en plus de densité dans la définition des politiques publiques au Cameroun : les
secteurs de l’énergie avec la Société nationale d’électricité (SONEL), de
l’eau avec la Société nationale des eaux du Cameroun (SNEC), des transports
aériens avec la Cameroon Airlines (CAMAIR) ou ferroviaire avec la Régie des chemins de
fer du Cameroun (REGIFERCAM), des télécommunications avec la Cameroun
Télécommunications (CAMTEL), des complexes agro-industriels (HEVECAM, CDC, SODECOTON3),
sont autant d’exemples de secteurs ou de réseaux industriels qui, au Cameroun,
étaient traditionnellement propriété ou monopole exclusifs de l’État et qui, en
respect des conditionnalités du Programme d’Ajustement Structurel (PAS) sont admis
à la procédure de privatisation. L’État autrefois producteur de biens et de
services, devient régulateur neutre des processus de marché : qu’est-ce qu’un
État régulateur ? Quels sont ses modes opératoires ? Comment l’État camerounais
régule-t-il le secteur économique ?
A - Cadrage sémantique de l’expression « État régulateur »
Le débat sur l’État et sa transformation constitue une des interrogations
principales de la sociologie de l’action publique, voire de la sociologie de
l’État. Si les discours annonçant la fin de l’État ont une certaine histoire
(Marx et la thèse du dépérissement de l’État par exemple), ils ont
aujourd’hui acquis une nouvelle vigueur. Qu’ils traitent de la fragmentation
interne et de la différenciation de l’État ou bien des effets de la globalisation,
maints auteurs prennent au sérieux l’hypothèse du déclin de l’État. Les
titres d’ouvrages et d’articles sont éloquents : The Dismantling State, The
Virtual State, The Retreating State (Strange, 1996), The Hollowing out of the State, the
Desétatisation Process (Jessob, 1994), L’État en miettes (Dupuy & Thoenig,
1985). En revanche, les formules que l’on trouve plutôt dans la littérature
française comme « l’État stratège », « l’État animateur » ou « État
régulateur », visent à suggérer de nouvelles formes d’action de l’État.
D’emblée, il convient de noter que la formule même de l’« État régulateur
» comporte de telles équivoques qu’on ne saurait y recourir sans qu’ait été
au préalable opéré un indispensable travail de clarification. En termes généraux, la
régulation renvoie à la relation entre l’Etat et le marché. Même si cette
question est centrale en science politique, les études sur la régulation sont difficiles
à catégoriser. Cette difficulté est liée à la grande diversité des usages du terme
régulation dans la littérature et aux imprécisions de traduction entre l’anglais
et le français. L’Ecole française de la régulation a peu en commun avec les
approches anglo-saxonnes de la régulation, qui sont parfois regroupées sous le terme «
réglementation » pour les distinguer.
Conçue ainsi, l’étude de la régulation renvoie à une sociologie de l’État
qui cherche à caractériser le rôle, les transformations de l’État et les régimes
de gouvernance politique. Elle correspond à une réduction de l’intervention du
gouvernement dans la fourniture des services publics et à une démultiplication du nombre
d’acteurs. Dans cette optique minimaliste, qui est celle des programmes
d’ajustement structurel mis en place dès les années quatre-vingt-dix,
l’intérêt est recentré sur les seules institutions effectuant les fonctions
régaliennes de l’État – garantie de la propriété, de la monnaie et des
transactions (Quantin, 2005 : 18).
Tout compte fait, les acceptions du terme de « régulation » sont innombrables4. Le seul
point commun entre toutes étant que cette notion suppose la restriction du choix (privé)
par l’imposition de règles (publiques). Une analyse approfondie relève un clivage
entre une acception européenne plus large et une approche américaine plus stricte de la
régulation.
Pour de nombreux experts européens, la régulation, en termes de fabrication de règles,
ressortit à un éventail très large d’activités gouvernementales, voire même à
l’entière élaboration de la gouvernance. En Europe, il y a une tendance à
identifier la régulation avec l’ensemble du domaine de la législation, le pilotage
macroéconomique et le contrôle social (Majone, 1994 : 233-271). Une acception aussi
vaste conduit à assimiler l’étude de la régulation à l’ensemble du droit, de
la science politique et de la sociologie et constitue un obstacle à la construction
d’une théorie de la régulation comme un mode particulier d’opération des
politiques publiques.
Selon Robert Boyert, par exemple, la régulation correspond à l’ensemble des règles
gouvernant les modes de production capitaliste. Sur des bases théoriques différentes,
Dyson propose une définition aussi large du terme lorsqu’il parle du quadruple
caractère de la régulation : la régulation comme phénomène culturel
(c’est-à-dire les conceptions du rôle de l’État dans l’économie et dans
la société), comme un mécanisme formel, inhérent à l’institution (« régulateur
expert »), comme un processus politique et de coalition et, enfin, comme un processus
d’apprentissage. Hancher et Moran utilisent le concept d’« espace régulateur
» dont les contours sont fondamentalement définis par les interactions entre les grandes
organisations publiques et privées dans les économies capitalistes avancées.
Dans le contexte américain, la régulation a acquis une signification plus spécifique,
et y est mieux développée. La régulation au sens américain, s’applique au
contrôle public exercé sur les activités économiques du secteur privé au nom de
l’intérêt public. La régulation comme forme distincte de contrôle gouvernemental,
suppose en principe un organisme gouvernemental ayant charge d’édicter des règles
contraignantes sur un certain nombre de décisions économiques (privées) au moyen de
procédures administratives quasi juridiques (Noll, 1985 : 9-63). La régulation renvoie
à « un contrôle attentif et soutenu exercé par une instance publique sur des
activités généralement considérées comme désirables par la société (Selznick, 1985
: 363-367) ». Cette définition a l’avantage de rendre explicite l’un des
traits déterminants du style américain de réglementation : le contrôle attentif et
soutenu de l’autorité publique. Cette caractéristique implique que la
réglementation ne consiste pas seulement à promulguer une loi mais exige un savoir
détaillé sur l’activité réglementée et une implication intime de
l’autorité publique dans son fonctionnement. Aussi bien l’adoption de la
réglementation comme mode d’action publique implique tôt ou tard, la création
d’instances et de commissions spécialisées capables de s’informer, de fixer et
de mettre en service des règles. Si en Europe cette régulation à l’américaine a
fait figure de modèle notamment à travers la création des « regulatory offices » en
Grande-Bretagne et des « autorités administratives indépendantes » en France, il faut
souligner que ce type de régulation, si ce n’est la régulation elle-même est un
phénomène nouveau au Cameroun. Sans doute, l’expérience américaine de la
régulation a aussi fourni un bon point de départ pour une réflexion sur les facteurs
institutionnels qui conditionnent le processus de régulation au Cameroun.
En somme, l’État régulateur renvoie en effet à deux évolutions interdépendantes
des politiques publiques. La première est le passage progressif du faire au faire-faire :
l’État régulateur est un État qui agit plus indirectement que directement, qui est
plus en interaction qu’en action, qui délègue plus qu’il n’intervient
directement, qui pilote et qui oriente plus qu’il ne met en œuvre. La seconde
évolution, qui découle de la première, est le renforcement des capacités de contrôle
étatique à travers le développement de l’audit, de l’évaluation, du
benchmarking, du contrôle de qualité, en particulier dans le cadre des agences
(Hassenteufel, 2007 : 311-329).
En effet, la transition vers une économie de marché s’est traduite au Cameroun -
pays très étatiste à l’instar de la France – par la libéralisation des
échanges commerciaux et du processus de fixation des prix, la suppression des
restrictions quantitatives à l’importation, la recherche de l’efficience
économique à travers le programme d’ajustement structurel. Le point de rupture, le
repère du désengagement étatique ont été marqués par la création des organismes de
régulation dans certains secteurs de l’économie nationale. Il ne s’agit pas
d’une rupture au sens de la révolution tant la dépendance au sentier (path
dependance) demeure prégnante : les anciennes institutions structurent toujours les
règles du jeu politique, les modes de pensée et d’action des citoyens. Certes, Il y
a une continuité institutionnelle, mais qui accorde plus d’importance au changement
intra-institutionnel (layering). Les nouvelles institutions créées (les agences de
régulation notamment) sont considérées comme ajoutant leur marque à
l’architecture institutionnelle déjà existante. Cela signifie qu’il y a
innovation, mais que celle-ci est affectée par les formes existantes sur lesquelles elle
se superpose (Thelen, 2003 : 226).
B - La mise en place des organismes de régulation : un nouveau mode
d’action étatique
Au lendemain de leurs indépendances, la plupart des États africains ont connu un
accroissement considérable de leur poids dans la société, compte tenu notamment du
développement de l’État-providence (Le Galès, 1999). Le but recherché étant
celui d’étendre l’emprise de l’État sur l’espace national et aussi
d’instaurer l’État-providence moderne. Les décennies d’après
apparaissent comme une espèce d’âge d’or de « l’État keynésien
modernisateur » où, dans un contexte de croissance économique, l’intervention de
l’État s’accroît et se différencie dans des secteurs de plus en plus divers
et compliqués - éducation, santé, sécurité du travail, protection du consommateur -
(Rose & Davies, 1994). L’État est conçu comme un État propulsif (Morand, 1991)
prenant en charge le développement économique et social. Au Cameroun comme ailleurs, le
grand dessein politique est le « développement » : ici la domination politique rime
avec pouvoir économique, du moins l’élite politique doit assurer
l’exploitation économique ou, tout au moins l’intégration de la
main-d’œuvre aux mécanismes d’exploitation. Le discours politique est
avant tout un discours de mise au travail. L’État est présent dans tous les
secteurs ; il assure la prise en charge des secteurs économiques stratégiques
(hydrocarbures, énergie, transports…) par les investissements directs. Dans le
secteur agricole, l’État postcolonial promeut le financement du processus
d’accumulation du capital par la paysannerie, soit 80 % de la population. Les
cultures d’exportation (café, cacao, coton…) constituent un élément central
du dispositif, l’État s’en étant arrogé la maîtrise des circuits commerciaux
souvent à travers des offices de commercialisation et la détermination du niveau des
prix (Bayart, 1984 : 244).
Au Cameroun, l’État des années soixante, voire soixante-dix apparaît
rétrospectivement pendant cette période comme légitime, innovateur, contrôlant le
marché dans un contexte d’optimisme et de foi dans le progrès. Cette extension du
rôle de l’État était assez largement acceptée ne serait-ce que parce qu’elle
a coïncidé avec une amélioration importante des conditions des populations et une
période de paix. Désormais, l’heure est à la construction de la thèse de la
défaillance de l’État, défaillance attribuée à la structure du système
politico-bureaucratique (Gronnegard Chritensen, 1998 : 45-76) et, conséquemment, à la
montée en puissance de l’État régulateur, synonyme de rupture d’avec
l’État providence. La conception volontariste d’un État investi de la mission
et doté de la capacité d’ordonner le développement économique n’a pas
résisté au nouveau contexte résultant de la mondialisation (Chevallier, 2004 : 481).
Toutefois, l’État reste présent dans l’économie mais de manière différente
; il ne se pose plus en acteur mais en arbitre du jeu économique, en se bornant à poser
des règles aux opérateurs et en s’efforçant d’harmoniser leurs actions. La
fonction de régulation du jeu économique impartie à l’État aurait donc entraîné
une modification de l’architecture étatique traduite par la mise en place
d’organismes régulateurs.
La fin du monopole étatique dans la régulation économique et sociale se traduit par la
mise en place de nouvelles règles et agences de régulation à la fin des années 1990 :
il s’agit de la Commission nationale de la Concurrence et des organismes régulateurs
sectoriels. Ce sont l’agence de régulation des télécommunications (ART), dans le
domaine des télécommunications, de l’Agence de régulation du secteur de
l’électricité (ARSEL) dans le domaine de l’énergie, l’Agence de
régulation des marchés publics (ARMT) dans le domaine des travaux publics, la création
d’une autorité de la concurrence dénommée Commission nationale de la Concurrence.
En effet, si la crise financière limite les actions publiques qui engendreraient un
surcroît de prélèvements obligatoires, elle n’interdit pas à l’autorité
politique de fixer des normes aux acteurs marchands et non marchands (Jobert, 1996 :
315-328). Le trait distinctif de ces nouvelles réglementations tient à ce qu’elles
visent moins à réprimer des fautes qu’à fournir un cadre d’action à des
activités socialement désirables. Elles débouchent sur des formes d’instances plus
ou moins autonomes. Ces instances et commissions régulatrices sont calquées sur le
modèle des « autorités administratives indépendantes » françaises, des « regulatory
offices » britanniques ou des agences spécialisées des communautés. Les objectifs tels
que stipulés par les textes sont plutôt vagues et standardisés se résumant pour
l’essentiel en un mélange d’objectifs pro-concurrentiels et de corrections du
marché (promouvoir la libre concurrence et/ou la participation de l’initiative
privée).
Ces nouvelles agences sont-elles pour autant le signe du retrait de l’État au profit
des experts ? En s’intéressant au potentiel opératoire de ces organes régulateurs,
force est de constater que ceux-ci soulèvent des questions qui sont de nature à
alimenter le doute tant sur leur indépendance ou statut que sur l’étendue de leurs
pouvoirs.
La question de l’indépendance d’abord. Toutes les instances régulatrices sont
sous tutelles ministérielles. La commission nationale de la concurrence (CNC) relève du
ministère du commerce, l’ARSEL est placée sous la tutelle du ministère de
l’eau et de l’énergie, l’ART relève du ministère des postes et
télécommunications. Bien plus si l’indépendance des agences de régulation est
reconnue sur le principe, son application pose problème. De fait, il est difficile
d’imaginer l’une de ces instances indépendantes des pouvoirs publics. La
permanence des liens de dépendance vis-à-vis de l’autorité politique est davantage
perceptible dans le secteur de la concurrence. Depuis la promulgation de la loi portant
création d’une commission nationale de la concurrence le 14 juillet 1998 (Loi n°
98/013 du 147 juillet 1998), ce n’est qu’en mai 2005 qu’interviendra son
texte d’organisation et de fonctionnement (Décret n° 2005/1363/PM). Cette autorité
jusqu’à nos jours n’est pas encore opérationnelle et fonctionne par
délégation. Ses compétences sont assumées par le ministère du commerce qui assure en
plus la tutelle. Une telle situation rend impossible la neutralité d’une autorité
textuellement existante, mais de fait gérée par procuration. Ces interférences des
pouvoirs publics nous inclinent à conclure à une laborieuse immersion dans un paysage
politico-économique ouvert à la concurrence.
Les ressources financières des agences sectorielles proviennent essentiellement des
redevances perçues sur le chiffre d’affaires des opérateurs exerçant dans leurs
secteurs de compétence5. Elles en sont donc largement dépendantes et s’opposent
souvent à des actions pouvant gêner les activités de ces opérateurs, même si ces
actions sont menées par l’autorité nationale de la concurrence dans le cadre de la
lutte contre les pratiques anticoncurrentielles. Dans de telles conditions, il est
difficile pour ces régulateurs d’assumer leur mission en toute neutralité.
La deuxième préoccupation porte sur l’étendue des pouvoirs des agents régulateurs
dans une situation de non-concurrence ou de monopole.
Dans le cadre du processus de privatisation engagé par l’État camerounais sur
recommandation de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international, il s’est
davantage agi d’un transfert de monopole étatique au secteur privé que d’une
véritable ouverture de secteurs d’activité à la concurrence, soutiennent certains
économistes. Un nombre non négligeable de secteurs d’économie demeurent non
concernés par la concurrence : ce sont des secteurs de chemin de fer, de l’eau, de
la cimenterie où il n’existe pas d’agents régulateurs. En dehors du secteur
des télécommunications où plusieurs opérateurs économiques se partagent le marché
(les sociétés de téléphonie mobile SCM, MTN et Camtel Mobile), les autres secteurs
héritent d’un monopole. Il en est ainsi du secteur de l’énergie où la
société nationale d’électricité du Cameroun devenue Aes-Sonel, bénéficie du
droit d’ajuster de manière unilatérale ses tarifs de 10 % tous les trimestres en
contrepartie des investissements6.
Ces contradictions permettent de comprendre le jeu de rôle et les enjeux qui travaillent
la structuration et l’organisation des tâches de régulation, et amènent à
s’interroger sur la capacité réelle de l’ARSEL à remplir pleinement ses
missions. Bien plus, le contrat de cession conclut entre l’Aes-Sonel et l’État
Camerounais prévoit dès juillet 2001 date de signature dudit contrat une série
d’augmentations du coût d’électricité sur une période de cinq ans en même
temps qu’il maintient ce secteur sous monopole jusqu’en 2006. Toutes clauses qui
obèrent considérablement le potentiel d’affirmation de l’ARSEL en tant
qu’organe régulateur. Dès lors, le régulateur est réduit à un rôle
d’observateur passif, incapable d’infléchir le cours des événements déjà
programmés par un opérateur soucieux de rentabiliser les investissements qu’il doit
réaliser dans le cadre du contrat qui le lie à l’État.
Une autre lacune de ces autorités tient aux difficultés éprouvées par ces dernières
dont on attend manifestement plus qu’elles ne peuvent apporter en raison de la
faiblesse générale de leurs moyens (Du Bois de Gaudusson, 2003 : 66-76). Le déficit est
particulièrement sensible pour certaines d’entre elles au regard de
l’importance parfois démesurée de leurs attributions. C’est le cas de
l’ARSEL qui doit assurer « la régulation et le contrôle du secteur de
l’électricité » sans moyens conséquents pour un régulateur ou un arbitre qui est
appelé à jouer un rôle d’impartialité, de neutralité et d’équité.
Si le lien entre État régulateur et diffusion de la logique du marché est net, il
n’en reste pas moins que ces nouvelles agences peuvent aussi permettre la défense du
consommateur face aux entreprises, celle du citoyen face aux institutions publiques et
privées et être porteuses de normes opposées au marché ; ceci pourrait bien expliquer
la création à l’initiative de l’ARSEL du comité consultatif de consommateurs
d’électricité dont l’objet est d’assurer la participation des
consommateurs au suivi de la marche du secteur de l’électricité. (Ce dernier joue
un rôle de figurant d’après ses membres car est confiné au statut
d’accompagnateur des décisions déjà prises par l’ARSEL).
La recomposition de l’État se manifeste par une externalisation de certaines
fonctions précédemment assurées par l’appareil de l’État peut-on le
constater. Reste que ce mouvement d’externalisation est très différencié selon les
secteurs et demeure marqué par un certain nombre d’infirmités. Au-delà de son
caractère embryonnaire, Il convient de se demander si la dynamique à l’œuvre
conduira à terme à la généralisation de l’externalisation des fonctions de
régulation dans tous les secteurs de l’activité économique (eau,
transports…), ou si des différences marquées entre secteurs d’action publique
ont vocation à être pérennes.
Sous un autre angle, il faut garder à l’esprit que les agences de régulation
peuvent également être analysées comme un instrument de l’État pour parvenir à
ses fins par d’autres moyens ou pour remplir certaines de ses missions dans un
contexte où sa légitimité à intervenir directement est remise en cause. Le subtil
dosage « d’indépendance » et de contrôle des agences apparaît alors comme un
élément clé d’une stratégie d’État qui viserait à préserver (ou à
restaurer) sa capacité d’action en externalisant partiellement la fonction de
régulation pour la (re)légitimer. La position dominante de l’acteur étatique ne
saurait faire perdre de vue le fait que l’analyse de l’État régulateur amène
à s’interroger sur les frontières de l’État et sur son interpénétration
avec d’autres types d’acteurs ou d’instances (Jessop, 1990 : 173).
L’approche en termes de régulation constitue une novation en regard du schéma
camerounais traditionnel d’administration qui fait aboutir au ministère et soumet au
contrôle gouvernemental l’ensemble des administrations de l’État, non sans
conduire à une pratique de détermination régalienne de l’intérêt général.
L’intérêt que présente ces institutions au regard des principes traditionnels
d’organisation étatique ne saurait être sous-estimé malgré leur faiblesse
structurelle et opératoire. D’abord, elles donnent à voir un « État pluriel »,
fait d’une mosaïque d’entités très diverses, formé d’un ensemble
d’éléments hétérogènes : structures « hors machine », elles constituent des «
îlots » à part dans l’État et elles sont portées à renforcer leur autonomie, en
jouant de la compétence et de l’autorité de leurs membres (Chevallier, 2004 :
473-482). Ensuite l’émancipation par rapport aux contraintes bureaucratiques est
assortie d’un processus corrélatif d’intégration au milieu : chacune de ces
agences est amenée plus ou moins à intérioriser la rationalité du secteur qu’elle
est chargée d’encadrer et de réguler. Enfin, à travers elles, c’est
d’une remise en cause de la conception westphalienne de l’État qu’il
s’agit. Ce processus est au cœur de la transformation de l’État qui est de
moins en moins en mesure d’agir de façon autonome du fait de la multiplication des
acteurs et des niveaux de l’action publique. L’État agit de plus en plus en
interaction dans le cadre d’un processus de construction collective de l’action
publique et non de production étatique des politiques publiques (Hassenteufel, 2007 :
313).
Ce qui est en jeu dans cette nouvelle forme d’action étatique ou bien cette
recomposition étatique, c’est évidemment la place même de l’État dans la
société et l’économie ainsi que la délimitation de la sphère publique et du
rôle de l’État. La nouvelle dynamique à l’œuvre se traduit par la
redéfinition du rôle de l’État dans un sens moins interventionniste : on assiste
de plus en plus à un desserrement de l’État (Le Galès, 1999 : 627-652).
À l’inverse, on peut se demander si la figure de l’État régulateur ne va pas
au-delà du domaine économique, en résumant et en condensant les nouvelles fonctions
imparties à l’État dans la société.
II - L’État régulateur comme renouveau de l’action publique : les
enjeux de la « bonne » gouvernance
La notion de régulation prend très au sérieux celle de la gouvernance. Les deux termes
sont aujourd’hui indissociables, particulièrement dans le domaine du développement,
où ils structurent les conceptions du cadre politique des sociétés et inspirent des
projets de réforme de l’État. Le vocabulaire spécialisé et très évolutif de la
gouvernance sous toutes ses formes s’est profondément diffusé au point de devenir
un leitmotiv dans tout document officiel (Darbon, 2003 :135-152) ou discours politique au
Cameroun. Partenariat, réseaux, acteurs sociaux deviennent des concepts qui se
substituent à la vieille idée de prise de décision souveraine top-dow au nom de la
puissance publique (Arnaud, 1998 : 147-175). Par-delà les équivoques que recèle le
vocable, et qu’il convient d’exposer au préalable, il n’en est pas moins
susceptible d’éclairer certaines des mutations que connaît actuellement
l’État au Cameroun.
A - Considérations générales sur la gouvernance : sociogenèse d’un
concept
La gouvernance n’est pas une idée neuve. On en trouve des traces dans le latin
médiéval : gubernantia renverrait aux idées de conduite, de pilotage, de direction.
Cette notion renvoie au processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux et
d’institutions, en vue d’atteindre des objectifs définis et discutés
collectivement. L’intérêt actuel pour ces questions de gouvernance répond à la
transformation du rôle de l’Etat et des modes de régulation politique qui s’y
attachent.
La « gouvernance » est devenue depuis les années 1990 le mot fétiche, censé condenser
et résumer à lui seul l’ensemble des transformations qui affectent l’exercice
du pouvoir dans les sociétés contemporaines : promue à tous les niveaux et dans les
organisations sociales de toute nature, la gouvernance affecte l’État, en remettant
en cause ses modes d’emprise sociale et, au-delà, les assises de son institution, en
le restructurant ; la substitution aux techniques classiques de « gouvernement » des
méthodes nouvelles de « gouvernance » serait indissociable d’un ébranlement
profond d’un modèle étatique, emblématique de la modernité.
Les questions de gouvernance s’inscrivent dans une analyse des restructurations de
l’Etat et de l’action publique (mais aussi, plus généralement de la
régulation économique, sociale et politique). Si la présence du terme gouvernance est
aujourd’hui particulièrement nette, la quête du sens exact de ce concept reste
difficile7 tellement il est chargé d’équivoques et entouré d’une « gangue
idéologique », qu’il donne lieu à des usages hétéroclites8. Tout se passe comme
si la gouvernance avait été victime de son succès, en devenant un de ces concepts
omnibus, qui en est venu à recouvrir des significations extrêmement diverses. Parfois,
le terme tend à être utilisé comme une simple facilité de langage : parler de «
gouvernance » plutôt que de « gouvernement » ou de « politique » permet
d’activer les connotations positives qui s’attachent au vocable ; l’action
engagée est symboliquement placée sous le signe de la modernité et de
l’efficacité.
On retrouve ici le problème classique de l’imbrication du monde des paradigmes
scientifiques et de l’univers des représentations idéologiques :
l’idéologisation des paradigmes scientifiques, construits par les chercheurs dans le
cadre de leur activité professionnelle, c’est le moment où ces paradigmes tombent
dans le domaine public, en servant de point d’appui au discours politique, qui
acquiert par ce biais une aura de scientificité. Ce concept se présente ainsi comme un
de ces « concepts migrants », vis-à-vis desquels les chercheurs sont conduits à
prendre leurs distances, parce qu’ils font l’objet d’une utilisation non
critique et servent à conforter les certitudes sociales.
Cette distanciation apparaît en l’espèce d’autant plus opportune que le
concept de gouvernance a émergé au cours des années 1990 comme paradigme scientifique
et comme référentiel politique : il a été d’emblée chargé d’une dimension
normative et prescriptive, en servant d’argument d’autorité et, de moteur de
changement.
Le concept de gouvernance a progressivement gagné la plupart des sciences sociales dans
les années 1990. En sciences économiques, il permettra dans la perspective
institutionnaliste ouverte par l’Ecole de Chicago, de formaliser les mécanismes
assurant la coordination des activités économiques, notamment au sein de
l’entreprise, autrement que par l’échange ou la hiérarchie. En théorie des
relations internationales, il servira, à partir de l’ouvrage pionnier coordonné par
J.-N. Roseneau et E.-O. Czempiel, à rendre compte des nouvelles formes
d’organisation d’une société internationale de plus en plus fragmentée et
hétérogène. En science politique, il visera à théoriser le mouvement de repli
d’un État devenu « creux » – Hollow State – (Peters, 1993) et confronté
à la montée en puissance d’autres acteurs, publics et privés, internes et
externes, qui entendent peser sur les choix collectifs et avec lesquels il est devenu
nécessaire de composer. La gouvernance constitue aussi un puissant moteur de réforme qui
alimente la croyance en la nécessité de la promotion, à tous les niveaux et dans les
domaines de la vie sociale, de nouvelles méthodes de décision et d’action. Trois
formules témoignent de l’emprise de cette nouvelle logique : la Corporate Governance
(la gouvernance d’entreprise), qui vise à construire un nouveau management, reposant
sur l’interaction entre les différents pouvoirs existant au sein de
l’entreprise, et en tout premier lieu celui détenu par les actionnaires et les
dirigeants ; la Good Governance (la bonne gouvernance), prônée par les organisations
financières internationales comme moyen de réforme des institutions des pays en
développement, la « gestion saine du développement » exigeant, selon la Banque
mondiale, « l’instauration de normes et d’institutions assurant un cadre
prévisible et transparent pour la conduite des affaires publiques et obligeant les
tenants du pouvoir à rendre des comptes »9.
Le rôle des institutions financières internationales sera déterminant dans la
définition de ce que doit être la « bonne gouvernance ». Du reste, l’explosion de
l’engouement actuel pour ce mot-valise (Gaudin, 2002 : 9) est le fait des grandes
agences internationales de l’aide au développement, de la Banque mondiale en
particulier. Son registre d’énonciation varie d’un organisme à l’autre.
Ainsi, ont pu voir le jour des formulations tantôt savantes tantôt impératives pour
traduire la « bonne gouvernance ».
Au détour des rapports de ces agences et bailleurs de fonds, ce concept figure sous des
formulations variées considérées soit comme une injonction faite aux pays en voie de
développement à se plier à de sévères plans d’ajustement structurel allant de
pair avec la privatisation de certaines fonctions régaliennes et une promotion du rôle
de la « société civile », soit de manière subtile comme une recommandation. Il
ressort du document issu du sommet du G 8 de juin 200210, où se manifeste le propos des
pays riches de concentrer leur appui « sur les pays qui se montreront attachés
politiquement et financièrement à la bonne gouvernance et à la primauté du droit, qui
investiront dans leur capital et qui poursuivront des politiques propres à stimuler la
croissance économique et à réduire la pauvreté »11. De plus en plus, la prescription
peut même se transmettre sur le ton paternel de l’heureuse révélation de nouvelles
« stratégies de réduction de la pauvreté ». Formulations plus savantes ou plus
impératives, ces variations de style ne changent pourtant rien sur le fond. Le concept de
« bonne gouvernance » en matière de développement demeure le plus incertain de tous,
caractérisé par ses éléments périphériques plutôt que par un quelconque noyau
dur12. La popularité de la notion de gouvernance dans le registre discursif des élites
dirigeantes africaines, montre bien le potentiel qu’elle recèle en termes
d’instrumentalisation, y compris de l’utilisation idéologique qui en est faite
dans la perspective néolibérale pour discréditer l’Etat, et fabriquer les recettes
d’une « bonne gouvernance ».
B - Les usages de la bonne gouvernance : des divergences de rationalité à la
construction d’un consensus
Une bonne partie de la littérature existante montre le rôle croissant des acteurs
supranationaux (Banque mondiale, FMI, clubs créanciers) et infranationaux dans la
production et l’implémentation des politiques publiques. Leur poids est tel
qu’il devient désormais très difficile d’élaborer l’action publique sans
faire référence aux mesures et aux recommandations faites par les acteurs transnationaux
notamment (Smith, 2008 : 197-214).
Ce processus se caractérise par l’effacement des frontières nationales dans la
construction de l’action collective. Cet effacement résulte d’un double
mouvement, en partie interdépendant, de supranationalisation (régionalisation,
mondialisation) et d’infranationalisation des politiques publiques, traduit ainsi un
« desserrement du verrou de l’État » et une remise en question de la conception
westphalienne de ce dernier.
Dans le discours des bailleurs de fonds internationaux du Cameroun, l’impératif de
la « bonne gouvernance » est envisagé dans une perspective fonctionnaliste
(Enguéléguélé, 2005 : 133-153). Prenant acte de la faillite ou de la crise de
l’État centralisé postcolonial, ces entrepreneurs de cause considèrent désormais
la gouvernance comme l’unique mode pertinent de régulation politique. Elle est
conçue comme le gage du développement en ce sens qu’elle permet la participation
des acteurs non gouvernementaux au processus de prise de décisions (Peters, 2000 : 197).
La promotion des initiatives issues du monde associatif, couramment nommé « société
civile », se coule dans ce modèle ; il en va de même pour la décentralisation.
L’ensemble de ces dispositifs donne tout son sens à la problématique de la
gouvernance, qui s’accorde avec la vision d’une symbiose de multiples pôles de
décision et de contrôle, non seulement étatiques, mais aussi décentralisés
(collectivités locales, ONG) et supra étatiques (intégration régionale, agences de
coopération et aide internationale).
D’après les acteurs internationaux, le référentiel de « gouvernance13 » implique
un mode de gouvernement dans lequel la mise en cohérence de l’action publique
(construction des problèmes publics, des solutions envisageables et des formes de leur
mise en œuvre) passe par la mise en place de formes de coordination multiniveaux et
multi acteurs dont le résultat, toujours incertain, dépend de la capacité des acteurs
publics et privés à définir un espace de sens commun.
D’où l’importance non seulement de la dilution des frontières entre public et
privé, mais surtout celle des mouvements sociaux, des acteurs associatifs, souvent en
articulation avec les partis politiques et des syndicats, dans la production des
principaux compromis sociaux à l’origine des politiques (Tarrow, 1989), ainsi que le
rôle de l’opinion dans la construction collective de l’action publique.
Si ce terme a rapidement été réduit dans le débat public camerounais à la
problématique de l’adhésion des gouvernants au principe de responsabilité
(accountability) dans une perspective normativiste, il recouvre surtout pour les
partenaires financiers du pays la question de la définition de nouveaux paradigmes
d’action publique dans des contextes internes et internationaux en profondes
mutations. Il y aurait ainsi gouvernance dès lors que les « coalitions formées de
représentants des différents secteurs de la société (secteur privé, public et
société civile) sont engagées à la réalisation d’actions concrètes dans le
cadre de partenariat »14. L’action publique serait ici guidée par une approche
pragmatique et expérimentale allant du « bas vers le haut » (bottom/up model focus)
plutôt que tournée vers l’application de décisions prises par les instances
hiérarchiques traditionnellement compétentes selon une logique du « haut vers le bas »
(top/down model focus) qui a longtemps caractérisé les prétentions de l’État
wébérien en matière de politiques de développement et qui est l’une des
principales raisons de son échec.
Le récit de la bonne gouvernance constitue une remise en cause des règles et des
manières de faire constitutives et héritées de l’ordre wébérien. La diffusion de
ce nouveau vocabulaire et le recours systématique aux instruments directement repris du
New public Management constituent désormais une donnée factuelle incontournable (Bezes,
2008 : 215-253). Dans le processus d’élaboration des réformes, les hauts
fonctionnaires des finances, de la fonction publique, les membres des cabinets
ministériels puisent largement dans le stock des recettes de la gouvernance. Profil
d’emploi, poste de travail sont désormais les nouveaux enjeux de la réforme
administrative ; les propriétés les plus constitutives de l’administration ont
été exposées à des projets de réforme radicale.
Pour les autorités nationales l’impératif de gouvernance fonctionne comme une
ressource mais aussi comme une contrainte. Ces autorités en font usage pour justifier et
renforcer des stratégies de repositionnement dans l’espace public en tant
qu’acteur central dans sa mise en œuvre.
La mise en œuvre de la gouvernance correspond à un processus d’appropriation du
programme par les acteurs nationaux (locaux) et se traduit, en définitive, par
l’apprentissage de nouvelles normes et de nouveaux répertoires d’action par ces
différents acteurs au travers des mécanismes de socialisation tels séminaires,
colloques…
L’appropriation par les acteurs nationaux de la nouvelle grammaire de l’action
publique que constitue la gouvernance va donner lieu à une activité d’adaptation
institutionnelle qui met en évidence l’impact des formes et des principes de la
gouvernance sur les structures administratives nationales. L’importante activité de
production normative à laquelle les pouvoirs publics se sont livrés dans le cadre de la
mise en œuvre du processus de décentralisation, l’un des enjeux majeurs de la
gouvernance, est éloquente.
Sur le plan législatif, il s’agit des lois n° 2004/017 d’orientation de la
décentralisation, n° 2004/fixant les règles applicables aux communes, n° 2004/019
fixant les règles applicables aux régions toutes du 22 juillet 2004, des lois n°
2006/004 et 2006/005 fixant respectivement les modes d’élection des conseillers
régionaux et des sénateurs. Ce sont également des instruments juridiques tels la
circulaire n° 001/CAB/PM du 11 janvier 2008 du Premier ministre relative à la prise en
compte de la décentralisation dans les stratégies sectorielles, les décrets n°
2008/013 et 2008/014 du 14 janvier 2008 du Président de la République portant
organisation et fonctionnement du Conseil national de la décentralisation (CND) et du
Comité interministériel des services locaux (CISL) respectivement15. Ces deux dernières
structures notamment le CND et le CISL, sont chargées du suivi et de l’évaluation
de la mise en œuvre de la décentralisation pour le CND ; de l’élaboration du
programme des transferts de compétences et des ressources, de l’évaluation des
moyens humains et matériels nécessaires à l’exercice des compétences
transférées, de l’évaluation du coût des charges transférées et de la
formulation des propositions des modalités de financement desdits transferts par
l’État, en ce qui concerne le CISL.
La réception institutionnelle de ce nouveau récit se traduit ensuite par la mise en
place d’un organe en charge de la gouvernance notamment le Programme national de
gouvernance (PNG) rattaché à la primature avec pour mission la refondation de la
stratégie de développement économique et social du Cameroun. Cet acte est significatif
d’un volontarisme politique. C’est tout à la fois un geste symbolique
d’affirmation au plus haut niveau du nouveau paradigme, et une décision qui produit
des effets considérables dans la fabrique et la mise en œuvre de l’action
publique, mais aussi sur le comportement des acteurs économiques et sociaux. Elle se
traduit aussi par la création au sein de chaque département ministériel d’un
comité de suivi et de mise en œuvre des réformes contenues dans le programme
national de gouvernance ou par l’organisation fréquente des séminaires et ateliers
d’imprégnation de ce nouvel outil de modernisation tant au niveau sectoriel
qu’au niveau interministériel. Pour les pouvoirs publics, Il s’agit de doter
l’État des moyens lui permettant de faire face aux défis de la mondialisation16 en
adoptant comme nouveau récit de l’action publique des référentiels tels :
compétitivité, rentabilité, accountability, décentralisation, partenariat secteur
public/secteur privé/société civile, État de droit, gestion participative…
L’appropriation passe aussi par la mise en place des structures parallèles aux
services administratifs traditionnels. C’est ainsi que la gouvernance économique,
précisément dans sa composante partenariat secteur public/secteur privé s’est
traduite par la création des cadres et instruments de concertation tels le Comité
interministériel élargi au secteur privé (CIESP), le Conseil du partenariat industriel
(CPI), le Conseil de régulation et de compétitivité. Situées en dehors des
administrations publiques, ces structures de caractère hybride constituent l’un des
éléments de mise en œuvre nationale de la gouvernance comme modèle
d’administration.
L’appropriation se traduit par un travail important sur le sens de la politique de
mise en œuvre des réformes induites par la gouvernance. À coup de réunions,
séminaires, ateliers d’imprégnation mettant en présence acteurs supranationaux
nationaux, locaux, on a pu voir se constituer une sorte de référentiel d’action
collective (Muller, 1996 : 299-314) compatible avec les exigences de la bonne gouvernance
tout en exprimant le vécu et les préoccupations des acteurs intéressés : une
véritable approche par les policy networks (Le Galès & Thatcher, 1995). Cette
approche, qui témoigne de la convergence des paradigmes étatistes et pluralistes,
s’est développée à partir de la notion de « réseau de politiques publiques »
(policy network). Elle permet de mieux prendre en compte la multiplication et la
diversification des acteurs participant à la politique régulationniste, à la
sectorisation et à la décentralisation de l’État, à l’affaiblissement des
frontières entre le public et le privé, à l’importance croissante des acteurs
transnationaux (Kenis et Schneider, 1991). À titre d’illustration nous pouvons
mentionner au niveau de la gouvernance locale, les séminaires et colloques à
l’effet de renforcer les capacités managériales et de leadership des acteurs de la
décentralisation (novembre 2007 ; mars 2008 ; avril 2008). Acteurs présents : bailleurs
de fonds, administration publique concernée, maires, représentants de la société
civile, experts. Par ce procédé, les acteurs nationaux et locaux se socialisent au
nouveau récit. En s’appropriant et en revendiquant à leur manière les implications
du nouveau récit – lutte contre la corruption, transparence, lutte contre la
pauvreté, ces acteurs réinvestissent les registres de la gouvernance et de la
modernisation. Une lecture du nouveau statut de la fonction publique camerounaise
réformée conforte cette affirmation. L’option de postes de travail y est
privilégiée avec pour corollaire la mise sur pied d’un système d’évaluation
des personnels aux résultats ; l’enjeu ici étant celui de la recherche de
l’efficacité et du rendement. L’administration y est repensée sous le signe
des mécanismes néo managériaux avec des objectifs précis. L’élaboration de ce
référentiel réformateur est révélatrice d’un processus de conversion
idéologique de l’administration camerounaise au nouveau récit. L’enjeu étant
ici celui de la capacité des acteurs nationaux et locaux à produire de nouveaux récits
sur la gouvernance dans une dimension identitaire. En ce sens, la gouvernance en tant que
nouveau référentiel, constitue bien une contrainte pour les pouvoirs publics, parce
qu’il transforme leur perception du monde vécu et disqualifie les anciennes visions
du monde.
Toutefois, on peut observer des mécanismes de path dependence ou dépendance au sentier
(North, 1990) à travers lesquels les visions jusqu’ici dominantes tendront à
imposer leur capacité à rendre compte du monde et donc à freiner l’émergence de
nouveaux récits issus de la mécanique de la réforme. À cet effet les autorités
camerounaises n’ont eu cesse d’invoquer l’argument de la préservation de
l’unité nationale et de l’équilibre social pour justifier les lenteurs
intervenues dans la mise en œuvre des structures de décentralisation qui attendent
de voir le jour malgré la production d’un impressionnant arsenal juridique et la
multiplication des actions symboliques (Edelman, 1971 : 66) telles que séminaires,
colloques…
Le registre de spécificités contextuelles est mobilisé pour justifier cette lourdeur
procédurale ; d’aucuns ne s’empêchent pas de considérer la décentralisation
comme un vecteur pouvant favoriser l’émergence des forces centrifuges dans un État
en construction. Le discours tenu sur la menace d’explosion que ferait peser la
décentralisation sur l’unité nationale dissimule mal la vision jacobine et la
préférence pour la déconcentration qui sont les marques déposées des pouvoirs publics
au Cameroun en matière d’organisation territoriale du pays depuis son indépendance
(Sindjoun, 2002 : 156-183.). Ces dernières participent d’un souci constant de
maintien voire de renforcement de l’emprise sur les discours et du contrôle exercé
sur les populations au nom des impératifs de l’intégration nationale et du
développement local équilibré, ce que confirme l’extrême prudence observée par
le gouvernement dans le processus de décentralisation engagé avec la loi 2004/017 du 22
juillet 2004. En attendant d’être effective, la décentralisation existe plus au
niveau des effets de discours et de la manipulation des idées (Muller, 2005 : 155-187).
Le paradigme centralisateur continue à spécifier la construction de la démocratie
locale au Cameroun.
L’implémentation de cette nouvelle recette est sous-tendue par des considérations
stratégiques d’adaptation et de réinterprétation. En effet, les multiples formes
de gouvernance ne peuvent être appliquées sans aménagements, échéanciers, arbitrages
et compromis qui donnent aux pouvoirs publics le rôle d’acteur central dans leur
mise en œuvre. Concernant la démocratie de proximité – processus de
décentralisation/régionalisation qui valorise les territoires locaux et les initiatives
de proximité -, les autorités camerounaises ont une vision sélective ; d’après
elles, la mise en place de cette dernière ne doit pas se traduire par « un simple
placage des techniques européennes et occidentales », mais, « être réfléchie et
adaptée à la situation particulière de (notre) pays ». L’impératif participatif
que recouvre la démocratie de proximité doit sans doute entraîner une association
étroite des populations locales à la gestion des affaires qui relèvent de leur
quotidien ainsi qu’un « dialogue constant entre le pouvoir et la base qui suscitera
la participation du plus grand nombre à la gestion des affaires publiques locales »17.
Pour les pouvoirs publics, l’approche en termes de cogestion doit s’opérer
notamment lors « des élections reconnues constitutionnellement comme mode de
désignation des responsables et d’expression des citoyens, tant au niveau communal
qu’au niveau régional ». Bien plus, les réformes induites par ce récit officiel
et « mythique » de bonne gouvernance, sont bien souvent des réformes à dimension
politique utilisées par les pouvoirs publics pour modifier la balance de pouvoirs et
affirmer un nouveau rôle (Saint-Martin, 2000). Dans cette perspective, les réformes
s’inscrivent dans un schéma marqué par une évolution graduelle, par un mécanisme
de petits pas que constitue le principe central de l’approche incrémentaliste. Elles
sont fortement orientées par les politiques, les valeurs et les comportements de
centralisation en vigueur.
Conclusion
L’État régulateur témoigne bien d’une véritable refondation de l’État
westphalien. Cette mise à nu de l’État (Hassenteufel, 2007 : 311-329) à partir de
l’analyse de l’action publique correspond au passage d’un Welfare State
keynésien, dans le cadre duquel les politiques publiques sont caractérisées par
l’augmentation du niveau de bien-être, à un Workfare State schumpétérien,
orienté vers le renforcement de la compétitivité et l’adaptation flexible au
marché (Jessob, 1994). Dans une série de domaines, les instruments contractuels et
consensuels tendent à se substituer aux techniques unilatérales classiques, manifestant
le basculement vers une « gouvernementalité coopérative » (Serverin & Berthoud,
2000). Ce nouveau style d’action publique permet d’obtenir la contribution
active des partenaires privés à l’action publique, et de créer un cadre stable de
coopération entre acteurs porteurs de rationalités divergentes. Cette construction
collective de l’action publique a pour conséquence d’éroder les frontières
entre publics et privé, comme l’exprime la notion de gouvernance qui, en plaçant
sur le même plan ces deux catégories d’acteurs, vise à rendre compte des
différentes modalités d’interactions entre publics et privés pour résoudre des
problèmes collectifs (Koimann, 2003). Le recours croissant aux acteurs supra et
infra-étatiques dans la construction collective de l’action publique s’inscrit
dans une dynamique plus large de privatisation qui correspond non seulement à une
dé-différenciation de l’État par les politiques publiques, mais aussi à sa
désinstitutionnalisation. Toutefois, l’État garde sa centralité dans cette
transformation liée aux exigences du marché. Loin d’assister à un retrait ou une
disparition de l’État, on assiste à une sa recomposition. La notion d’État
régulateur, permet ainsi d’articuler la dé-différenciation de l’État en
termes de perte de capacité d’action autonome, et sa re-différenciation en termes
de capacité de pilotage et de contrôle accru des politiques publiques.
Notes
1. Cette étude a bénéficié de mes échanges avec MM : Luc Sindjoun, Dominique
Darbon et Andy Smith, qu’ils en soient remerciés.
2. « Par gouvernementalité, j’entends l’ensemble constitué par les
institutions, les procédures, analyses et réflexions, les calculs et les tactiques qui
permettent d’exercer cette forme bien spécifique, bien que complexe, de pouvoir, qui
a pour cible la population, pour forme majeure le savoir… », cf. Michel Foucault,
Dits et écrits, vol. III, Paris, Gallimard, p. 655.
3. HEVECAM= Hévéas du Cameroun ; CDC= Cameroon Development Corporation ; SODECOTON=
Société de Développement du Coton
4. Pour un aperçu sur ce concept, cf. Barry M. Mintnick, 1980, The Political Economy of
Regulation. Creating, Designing and Removing Regulatory Reforms, New York Columbia
University Press.
5. C’est le cas de l’agence de régulation du secteur de l’électricité
dont les activités sont financées par les moyens mis à sa disposition par
l’entreprise régulée à savoir Aes-Sonel. Voir <http://www.camerounlink.net>
(consulté le 30 avril 2008).
6. L’application de ces mesures entraînera des actions de protestation des autres
entreprises et de l’ensemble des consommateurs.
7. Pour Jean-Pierre Gaudin, « le mot lui-même fait problème. Il résonne de manière
douce et presque caressante, mais n’évoque souvent rien de précis », Pourquoi la
gouvernance ?, Paris, Presses de Sciences Po, 2002, p. 10
8. Sur le concept de gouvernance, cf. D. Osborne & T. Gaebler, Reinventing Government,
Mass., Addison-Wesly, Readings, 1992 ; J. N. Rosenau & Ernst-Otto Czempiel (eds),
Governance without Govrnment : Order and Change in World Politics, Cambridge, New-York,
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d’un concept », in J. Santiso (ed.), À la recherche de la démocratie : Mélanges
offerts à Guy Hermet, Paris, Karthala, 2002, p. 22.
9. Rapport «Governance and Development», 1992.
10. Voir le document intitulé Plan d’action pour l’Afrique du G 8.
11. Le Monde, 29 juin 2002, p. 4.
12. The Economist, «Good governance », du 15 juin 2002, p. 81-82.
13. Dont la polysémie a par exemple été soulignée par R. A. W. Rhodes, « The New
governance : governing without government », Political Studies, 44 (4), 1997, pp.
652-667.
14. Voir sur ce point les rapports de la Banque mondiale sur les politiques de
développement, Banque mondiale, 1994 : 113, et 1997.
15. Allocution du ministre de l’Administration territoriale et de la
décentralisation lors du lancement officiel de la deuxième phase du Programme
d’appui à la décentralisation et au développement local (PADDL II), le 9 avril
2008 à Yaoundé.
16. Voir le document du Programme national de gouvernance 2006-2010.
17. « Mémorandum sur la bonne gouvernance et les droits de l’homme au Cameroun »,
document du Programme national de gouvernance, Yaoundé, octobre 2000 : 2.
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