DE L’ACTION PUBLIQUE DU CO-DÉVELOPPEMENT FRANCE-MALI :
« vin nouveau dans outres anciennes ? »

Danielle Minteu Kadje
CEAN-Sciencespo Bordeaux
Junior Research Fellow-University of Kassel (Germany)

Penser le co-développement revient à mettre en lumière la complexité de l’ajustement paradigmatique d’un concept qui a fait irruption sur la scène des migrations et du développement. C’est un lieu commun de constater que ce terme, objet d’une médiatisation accrue, tant pour sa substance que pour les pratiques qu’il suscite, interpelle de multiples acteurs. A priori, les interrogations soulevées par ce concept semblent légitimes et susceptibles d’engager plusieurs analyses (Jobert et al. 1987 ; Muller, 2003).Ces interrogations, au demeurant légitimes, sont révélatrices d’un Etat en action . Le codéveloppement, concept novateur, semble bénéficier d’une large adhésion des politiques publiques nationales et des instances supranationales et internationales. Cette notion est toutefois aujourd’hui l’objet de significations relativement diverses qui oscillent entre la mise en valeur des initiatives engagées par les associations de migrants et la gestion des flux migratoires.
En 2003, le Ministre [français] délégué à la coopération et à la Francophonie, dans une communication en conseil des ministres, demanda à ce qu’un « contenu concret » soit donné à ce concept et proposa que cela devienne un « instrument de mobilisation des initiatives ,des compétences et des moyens des migrants installés en France souhaitant contribuer au développement de leur pays d’origine.» (Cambrezy, 2007 : 9)  D’autre part, cette lecture critique permet de s’interroger sur le fait que le codéveloppement ne soit pas seulement réductible à une rhétorique et à des institutions spécifiques, mais procède bel et bien de pratiques antérieures de développement local initiées par les migrants. Il nous reviendra ainsi d’analyser tour à tour la construction de cette action publique bilatérale et les réseaux d’acteurs qui la mettent en œuvre.

I - De la construction sociale d’une action publique bilatérale : jeux et enjeux.

Il nous a semblé pertinent, sur la base de la production de sens, d’analyser cette action publique spécifique sous l’angle de l’approche constructiviste des politiques publiques. Cette appréciation permet de considérer en effet que les processus de production de sens et de construction cognitive et normative sont au principe de la construction de toute action publique, dans la mesure où ils surdéterminent les conflits d’intérêts et les logiques institutionnelles. En d’autres termes, une approche constructiviste suppose d’accorder la priorité aux variables cognitives et normatives dans l’analyse de deux processus : d’une part, les dynamiques de changement qui caractérisent l’action publique à niveaux multiples, et d’autre part, la formation d’une nouvelle communauté politique et épistémique, alimentant de nouvelles dynamiques qui se superposent ou se substituent aux référents nationaux (Surel, 2000). Pour l’essentiel, certains auteurs considèrent que la production de sens permet de dire comment est le monde ; la production de normes permet de dire comment devrait être le monde, étant entendu que le droit est une des ressources mobilisables. (Surel, 2000)
	La construction de cette Policy bilatérale comme processus a des conséquences intellectuelles et pratiques majeures qui induisent un « autre modèle d’action publique » qui rend compréhensible « l’esprit qui en conditionne aujourd’hui la nécessaire modernisation et qui guide le mouvement de réforme institutionnelle ».(Durand, 1999 : 42) Le codéveloppement est une problématique dynamique et complexe, dont l’élaboration et la consolidation résultent de l’interaction et de l’agrégation de plusieurs variables. Ainsi, cette action publique bilatérale, s’inscrit comme une tentative d’action sur un domaine précis de la société, en l’occurrence, la question migratoire.
Les acteurs multiples qui gravitent autour de cette action publique spécifique partagent un sens cognitif, une « raison pour agir » sur la politique publique qui les réunit (Massardier, 2003). Loin d’être une nébuleuse, car l’intégration et le rôle des acteurs sont clairement définis, cette Policy regroupe des acteurs qui partagent le même épistémè constitué d’idées et de croyances fondées sur la manière efficiente d’agir sur le développement des régions d’origine de manière à réduire les flux migratoires. La problématique du codéveloppement nous renvoie à l’approche séquentielle des politiques publiques composée d’une séquence d’actions plus ou moins ordonnées. Cet entendement classique fut popularisé par les travaux de Charles O. Jones (Jones, 1970). Ce cadre d’analyse sera pour nous, l’occasion de faire un détour justifié des étapes successives de cet objet d’étude et servira à mettre en exergue les jeux et les enjeux de la construction de cette action publique survenus dans un contexte de crise sociale à la fin des années 1990 en France.

A - Le codéveloppement : entre genèse d’une action publique et ajustement paradigmatique

L’émergence et la mise sur agenda de cette politique publique en France sont intervenues dans un contexte de crise sociale avec la mobilisation des « sans-papiers » qui demandaient leur régularisation au lendemain de l’évacuation de l’église Saint-Bernard à Paris, jusque là occupée par une population immigrée d’Afrique noire en situation irrégulière. Dans cette dynamique, Lionel Jospin, alors Premier Ministre, commanda un rapport à l’universitaire Sami Nair, Conseiller au Cabinet du Ministre de l’intérieur (Jospin, 1997). Ce document fit date car, pour la première fois, l’immigration fut considérée comme un vecteur de développement (Nair, 1997) et de surcroit, elle fut appréhendée comme une « rupture dans la mondialisation » (Nair, 1999). Dans l’optique de Sami Nair, « la politique de coopération avec les Etats d’émigration [devrait prendre] en compte l’objectif de la maîtrise des flux migratoires ». Ce dernier considérait ainsi que le codéveloppement reposait sur l’idée d’une reconnaissance, si ce n’est à terme exclusif, de la place essentielle que tiennent les migrants dans la politique d’aide au développement de leur pays d’origine.

1 - Décryptage de la production française du codéveloppement
Le codéveloppement est entendu comme (Thoenig & Meny, 1989) une « opération de découpage à travers laquelle va être identifiée et formatée, la substance des problèmes à traiter » (Muller, 2005). Cette action publique sectorielle s’est d’abord organisée autour de Frames ou cadres d’action publique et a été l’objet de plusieurs questionnements relatifs à une définition consensuelle et à un contenu homogène. D’ores et déjà, on est légitimement fondé de s’interroger sur la rupture sémantique qui s’analyserait de manière ambivalente, à la fois comme une continuité et une rupture. La continuité serait le prolongement logique d’expressions telles que « développement durable », « partenariat » et bien d’autres termes de la panoplie sémantique offerte à toute personne œuvrant, travaillant ou discourant sur le thème du développement (Picard, 1998). Quant à la rupture, elle serait double : lexicale et pratique ; le préfixe Co est en lui-même très significatif par son sens et par sa qualité de préfixe. Relativement au sens, Co signifie avec et traduit les idées d’interdépendance et de partenariat entre tous les acteurs impliqués dans cette dynamique (Picard, 1998).
Le codéveloppement, dont le terme est récent (Nair, 1997) et l’ambigüité de mise, se caractérise par son apparent dédoublement fonctionnel. En effet, des interrogations demeurent : s’agit-il d’une politique favorable au développement des pays du Sud ou est-ce à contrario, une variante de la politique migratoire française ? S’agit-il d’un concept creux qui ne fait écho de manière instrumentale que lors des échéances électorales ? Est-ce un alibi à une logique répressive ou une politique volontariste d’aide au développement ? Est-ce une action publique qui, de plus en plus vise à tarir le flux d’immigrés en amont, en accord avec les pays d’origine des étrangers ?
On observe toutefois une confrontation entre tenants de paradigmes différents sur la question de la substance même de cette politique. Des sons de cloche différents consacrent ainsi l’intérêt de la controverse. Pour de nombreux universitaires, le codéveloppement ne saurait être la panacée en termes de résolution des flux migratoires et il conviendrait de le dissocier de ces politiques spécifiques (Wihtol de Wenden, 2004). Des interrogations sur le fait de savoir si la migration et le développement se génèrent l’un et l’autre attestent l’insuffisance de la dynamique migratoire pour créer à elle seule les conditions d’un réel développement (Montbrial é Defarges, 2004).

2 - Controverses liées à un objet de recherche : déconstruction et reconstruction de la réalité
Pour Pierre Muller, l’élaboration d’une politique publique correspond à un double processus à savoir, une opération de décodage du réel grâce à l’intervention d’opérateurs intellectuels qui permettent de diminuer l’opacité du monde en définissant de nouveaux points d’appui pour agir ; quant au recodage du réel, il s’effectue à travers la définition de modes opératoires susceptibles de définir un programme d’action politique. Ces paradigmes « […] gagnent leur rôle privilégié parce qu’ils réussissent mieux que leurs concurrents à résoudre quelques problèmes que le groupe de spécialistes est arrivé à considérer comme aigus. Réussir mieux, ce n’est pas pour autant réussir totalement dans tel problème unique, ni même réussir bien dans un grand nombre de problèmes. […] le succès d’un paradigme est en grande partie au départ, une promesse de succès, révélée par des exemples choisis et encore incomplets. La science normale consiste à réaliser cette promesse, en étendant la connaissance des faits que le paradigme indique comme particulièrement révélateurs, en augmentant la corrélation entre ces faits et les prédictions du paradigme, et en ajustant davantage le paradigme lui-mêm » (Kuhn, 1983 ; 1990a ; 1990b). 
Le codéveloppement, concept novateur sera l’objet de controverses au sein des arcanes scientifiques où les enjeux théoriques auront pour but l’ajustement paradigmatique. De cette manière, certains auteurs l’appréhendent comme une illusion initialement destinée à associer la société civile et les migrants à l’aide publique au développement et qui s’est prolongée en un dispositif anti-migratoire (Bayart, 2007). Cette composante essentielle du kit idéologique des candidats à la présidentielle serait une fiction fondée sur la mise à distance des migrants en leur assignant un espace, celui du développement de leur village et en leur interdisant d’autres espaces, ceux de la citoyenneté dans leur société d’accueil et de l’accumulation dans l’économie globale. Loin d’être une version améliorée de l’aide publique au développement, cet auteur pense que l’utilité du codéveloppement est autre et qu’elle « indigénise » l’Afrique. Pour cet auteur, cette politique publique est un rouage de l’administration et « il faudrait en finir » (Bayart, 2007).
Ce raisonnement de Jean-François Bayart (Bayart, 2007) est partagé, à quelques nuances près, par Christophe Daum pour qui, l’ambigüité entre le développement des pays d’origine et la maitrise des flux migratoires est résolue dans le cadre des missions du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement (Daum, 2007) .Celui-ci penche principalement sur des orientations relevant du contrôle de l’immigration. Le codéveloppement, tel que l’on peut l’imaginer à la lecture du budget consacré à ce programme, consiste à organiser la collaboration des Etats d’origine à cet effet, et fait ainsi écho à des craintes maintes fois exprimées sur le rabaissement de la question migratoire à une dimension répressive (Daum, 2007).
Ces idées ainsi produites sur le codéveloppement, certes contradictoires avec les thèses de Sami Nair, ont l’avantage de souligner les non-dits et les pratiques de cette politique publique, qualifiée de « stratégie à l’odeur fétide » et de « désodorisant miracle » (Courtin, 2007 : 43-47) des gouvernements français depuis une quinzaine d’années. Christophe Courtin estime que les gouvernements promeuvent le codéveloppement comme une réponse qui donne une touche humanitaire à ces politiques régressives : ce concept serait ainsi devenu en quelques années le faux-nez humanitaire d’une politique de gestion des flux migratoires (Courtin, 2007). Pour ce dernier, ce débat permet de mettre bas les masques en assumant l’indexation des récentes immigrations en France, notamment celles du Maghreb et du Sahel, comme allogènes à l’identité française.

B - Les instruments d’action publique du Codéveloppement : révélateurs d’une dynamique politique.

La création d’instruments d’action publique peut servir de révélateurs de transformations plus profondes de l’action publique, de son sens, de son cadre cognitif et normatif et des résultats. Cette question du changement de l’action publique permet ainsi d’identifier les objectifs des réformes, les instruments mobilisés et leur paramétrage, ainsi que le paradigme au sein duquel ils s’inscrivent. (Hall, 1986)

1 - L’innovation instrumentale et les cadres de l’institutionnalisation
Pour Pierre Lascoumes et Patrick le Galès, « un instrument d’action publique constitue un dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des significations dont il est porteur ».(Lascoumes & Legales, 2004 : 13) La définition ainsi retenue des instruments d’action publique vise à démontrer que les instruments du codéveloppement, entendus dans une logique sociologique (North, 1990), ne sont pas seulement réductibles à une rationalité technique mais sont indissociables des agents et des usages. Ainsi, avant la création du ministère de l’immigration, de l’identité nationale, de l’intégration et du développement solidaire, préexistait déjà un dispositif technique dans une logique de régulation des migrations.
Ainsi, en mai 2007, le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement, mentionné dans le programme de la campagne présidentielle française de mai 2007 fut créé par un décret aux termes duquel, ce ministère est compétent dans plusieurs domaines notamment, la préparation et la mise en œuvre de la politique du gouvernement en matière d’immigration, d’asile, d’intégration des populations immigrées, de promotion de l’identité nationale et du codéveloppement. 
Il est cependant intéressant de constater que dans le cadre du remaniement ministériel du 18 mars 2008, l’expression « codéveloppement » fut rebaptisée subrepticement « développement solidaire » dans l’appellation dudit ministère. Ce glissement sémantique n’a rien d’anodin et confirme l’intrication grandissante entre la coopération pour le développement des pays du Sud et la maîtrise des flux migratoires. Cette évolution sémantique est révélatrice du rôle que cherche à jouer dorénavant ce ministère dans la politique de coopération au développement de la France. Au Mali, par contre, le Ministère des Maliens de l’Extérieur qui, collabore avec le HCME (Haut conseil des Maliens de l’Extérieur) et le HCMF (Haut Conseil des Maliens de France) fut créé en 1998 .Cette collaboration s’est toujours exprimée au sein du comité technique franco-malien sur l’immigration.
 
2 - La mise en œuvre d’un instrument du codéveloppement : le CIGEM Mali
D’emblée, nous relevons l’intérêt de l’approche par les instruments qui a le mérite de compléter les regards classiques en termes d’organisation, de jeux d’acteurs et de représentations qui dominent aujourd’hui l’analyse de l’action publique. Cette approche permet de poser d’autres questions et d’intégrer de façon renouvelée, les interrogations traditionnelles (Elias, 1985 ; Lascoumes et al. 2004) ; en outre, penser les instruments d’action publique ou IAP du codéveloppement nous permet d’analyser l’encadrement des sociétés par ces nouvelles technologies de pouvoir, comme celles qui prévalent au Mali à travers la mise en œuvre du CIGEM (Centre d’Information et de Gestion des Migrations)..
Le CIGEM Mali fut créé suite aux rencontres euro-africaines de Rabat en juillet 2006 et de Tripoli en novembre 2006. Le 8 février 2007, une déclaration conjointe sur « Migration et Développement » permit la création du CIGEM et représentait ainsi l’aboutissement d’un dialogue ouvert entre le Mali et l’Union Européenne en vue d’élaborer une approche concertée des questions migratoires. L’évaluation à mi-parcours du CIGEM intervenue le 25 janvier 2010, permettra ainsi d’étudier le rôle de cette structure comme instrument de sensibilisation des populations maliennes en ce qui concerne le codéveloppement et les migrations. Dans ce sens, un plan d’étude fut produit par le CIGEM à partir des besoins du Ministère des Maliens de l’extérieur et de l’intégration africaine en vue de l’élaboration de la politique nationale migratoire.
Cette évaluation fut assurée par Mme Elisabeth Picquard, chef d’équipe du CIGEM et une première rencontre eut ainsi lieu avec la délégation de l’Union Européenne le 25 janvier 2010. L’objectif de cette évaluation à mi-parcours était de faire l’état de la mise en œuvre de la Convention de financement du CIGEM et la formulation des recommandations pertinentes pour l’atteinte des objectifs du Centre.. Le CIGEM fut cependant l’objet de sévères critiques au lendemain de son inauguration à Bamako. Il fut qualifié de « machin de Louis-Michel » par Mme Aminata Dramane Traoré, ancienne ministre de la culture et du tourisme de 1997 à 2000 et présidente du FORAM (Forum pour un autre Mali). Pour cette dernière, « Ce centre est pour moi le « machin » de Louis Michel et ce n’est pas ce centre et encore moins ce genre de politique qui vont résoudre le problème de l’immigration clandestine […] Je n’y étais pas [à l’inauguration]. RESF, la CIMADE, Médecins du Monde n’y ont pas participé non plus. C’est à coté de ces gens là que je veux travailler, je me sens proche de leur démarche, je me reconnais dans leurs pratiques ».
Au total, si cette réflexion sur l’action publique bilatérale du codéveloppement s’est dans un premier temps appuyée sur une dynamique constructiviste et intellectuelle, relative aux « Idées », la seconde s’inscrit résolument dans une logique interactive. Dans ce sens, poser le problème de la dynamique interactive du codéveloppement consiste à identifier les acteurs pertinents, mais surtout d’insister sur les dynamiques comme les logiques de l’action collective, les calculs, stratégies et « Intérêts » (Palier & Surel, 2005) des acteurs. Appréhender cette seconde partie sous le prisme des réseaux d’acteurs permet d’identifier ceux qui participent à cette Policy, mais surtout de faire le constat d’une nette déconstruction des Etats comme acteurs unitaires, contraints de composer avec de multiples acteurs.

II - Une gouvernementalité dynamique : les réseaux d’acteurs du codéveloppement 

La nouvelle rationalité politique qu’est le codéveloppement a pour socle: la notion de Gouvernementalité, dans le droit fil de la pensée foucaldienne (Foucault, 1988) et celle de l’Advocacy Coalition Framework, dans l’optique de Paul Sabatier. Dans l’optique d’une approche compréhensive, nous nous approprierons d’abord l’entendement de Michel Foucault afin d’analyser les pratiques du codéveloppement (Foucault,1978) qui, « Par gouvernementalité, note ce dernier, [j’], entends l’ensemble constitué par les institutions, les procédures, analyses et réflexions, les calculs et les tactiques qui permettent d’exercer cette forme bien spécifique, bien que complexe, de pouvoir qui a pour cible principale la population, pour forme majeure le savoir, l’économie pour instrument technique essentiel… » (Foucault, 1988 : 655)
Nous trouvons particulièrement éclairant cette analyse dans la mesure où la démarche proposée a pour optique de saisir les « techniques de gouvernement », mais surtout de « place[r] au centre de l’analyse non le principe général de la loi, ni le mythe du pouvoir, mais les pratiques complexes et multiples de gouvernementalité qui supposent d’un coté des formes rationnelles, des procédures techniques, des instrumentations à travers lesquelles elle s’exerce et d’autre part, des enjeux stratégiques qui rendent instables et réversibles les relations de pouvoir qu’elles doivent assurer » (Foucault, 1988 : 582).Cette approche du pouvoir par l’auteur permet ainsi de déplacer le questionnement sur l’Etat sous l’angle des pratiques concrètes du pouvoir (Latourès, 2008 ; Lascoumes, 2004). Ce postulat de départ facilite ainsi l’analyse du codéveloppement à la lumière de ces dynamiques empiriques qui comprennent dans un premier temps, les pratiques de la coopération décentralisée et en second lieu les dynamiques associatives et des ONG dans l’optique d’impliquer les immigrés dans le développement de leur pays d’origine.

A - La coopération décentralisée franco-malienne : une gouverneme-ntalité sur le double espace.

La gouvernementalité du codéveloppement, entendue synthétiquement comme « …dispositif normalisateur des sociétés modernes» (Senelart, 2006) se vérifie dans ses pratiques, et dans le cas d’espèce celles qui nous interpellent sont celles de la coopération décentralisée et des dynamiques associatives. Cette analyse s’effectue dans la mesure où il est impossible d’étudier la construction d’un référentiel sans analyser précisément les caractéristiques du groupe qui réalise cette opération, ses stratégies et son positionnement au sein d’un champ de pouvoir. Le référentiel d’une politique, ce n’est pas seulement les idées, mais les idées en action (Muller, 2003 ).Cette analyse judicieuse démontre que ce qui est en jeu, ce ne sont pas seulement des idées abstraites, mais l’existence même des groupes en cause en tant qu’acteurs (Muller,1997 ).

1 - Des réseaux consubstantiels d’une action publique multi-niveaux
Il importe toutefois de ne point perdre l’essence même de cette notion de réseau de politique publique que l’on retrouve dans les acteurs collectifs impliqués dans une action publique particulière ; et pour reprendre Patrick Hassenteufel «l ’étude de l’action publique part de ce fait du repérage des acteurs » (Hassenteufel, 1995) étatiques et non-étatiques qui se situent sur des strates diverses. L’approche à ce niveau de l’analyse ne procédera plus du Top down (par le haut) mais bel et bien du Bottom up (par le bas) (Jones, 1970). Une telle analyse nous incline à faire le constat que la majorité des acteurs du codéveloppement sont non-étatiques à l’instar de ceux du tissu associatif. 
L’explication dynamique des Idées en action conduit à poser la question des Policy Networks ou réseaux de politiques publiques ; en effet, pour reprendre Patrick Hassenteufel (1995), nous nous poserions la question de savoir si les réseaux d’action publique (du codéveloppement) renvoient à une transformation de l’action publique nécessitant un nouvel outil d’analyse ou ne sont-ils qu’une simple reformulation de conceptions existantes de l’action publique. (Hassenteufel, 1995)  Il nous reviendra ainsi d’analyser l’apport de l’approche des réseaux de politique publique à la compréhension et à l’explication de la politique de codéveloppement.
Les réseaux d’action publique sont, au demeurant, plus seulement réductibles à une typologie nouvelle mais extensibles à une catégorie globalisante des principaux paradigmes des politiques publiques. De cette manière, David Marsh et Rod Rhodes conçoivent les réseaux d’action publique comme une approche qui supplée aux manques du pluralisme et du néo-corporatisme car, « une grande part de l’intérêt actuel pour l’analyse des réseaux d’action publique résulte de l’inadéquation des modèles pluralistes et néo-corporatistes ».Andy Smith reprend à son compte dans ses enquêtes sur les fonds structurels communautaires le concept et le conçoit comme « une manière d’ordonner les jeux à niveaux multiples observés ». (Smith, 1995) Pour ce dernier (Andy Smith, 1995), ordonner les espaces d’acteurs converge avec les lignes directrices de Marsh et Rhodes pour qui les réseaux d’action publique sont finalement les outils qui permettent une description des participants à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques publiques, et de la manière dont ceux-ci entretiennent le réseau en question. Au-delà de l’apport descriptif et analytique du concept de réseau, la logique retient qu’elle prolonge et améliore l’étude des politiques publiques. Les raisons de la mobilisation associative sont à l’évidence double : d’une part, elles sont créées en réponse aux attentes des sociétés de départ, et d’autre part, elles se structurent face à la société d’accueil ; en somme, ces associations sont « ici et là-bas» (Daum, 1998 ; Grillo & Riccio, 2004) : les migrants s’intègrent en France afin de mettre en œuvre des projets de développement dans leur région d’origine.

2 - Des jumelages révélateurs d’une dynamique du changement social
Le rôle des collectivités territoriales décentralisées comme porteuses de programmes de codéveloppement s’illustre par des programmes de renforcement des collectivités locales dans les deux pays. En France, la loi d’orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’Administration Territoriale de la République (loi ATR) vise à poursuivre la déconcentration (titre I), à renforcer la démocratie locale (titre III) et, dans son titre IV qui s’intitule « De la coopération décentralisée » (Articles 131 à 135), à reconnaître la légalité de la coopération décentralisée et à en promouvoir la pratique. Cette loi consacre sur le double plan politique et juridique la coopération décentralisée et inscrit dans l‘article 131-I, alinéa I du titre IV, le fait que « les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France » (Perrot, 1994-1995) 
 Le législateur entérine ainsi une ancienne pratique déjà largement répandue dans la mesure où les jumelages intercommunaux consacrent cette coopération entre collectivités décentralisées, pourtant en contradiction avec le principe qui veut que la représentation des intérêts du pays soit de la compétence de l’Etat central (Piccard, 1998). Ainsi, « qu’on le veuille ou qu’on le déplore, l’action extérieure des collectivités locales, porte atteinte au monopole de représentation et d’intervention que détient traditionnellement l’Etat dans le champ des relations internationales. Elle affecte directement ou non l’une de ses prérogatives régaliennes » (Autin, cité par Richard, 2002-2003 : 68).
Initialement dépréciés au début car qualifiés de « folkloriques », ces jumelages présentent des similarités : la coopération s’effectue dans les domaines de la politique du social, développement rural et urbain. Le jumelage entre la ville de Montreuil (Seine-Saint-Denis) et le « cercle » de Yélimané (Mali) est emblématique. Ce jumelage est né en 1985 de l’activité de ressortissants maliens présents dans la région de Montreuil : regroupés en association représentant leurs villages d’origine, les émigrés y finançaient de France des actions de développement, sollicitant par ailleurs l’appui de la municipalité de Montreuil. De cette collaboration a progressivement émergé un rapprochement entre Montreuil et Yélimané . De premières actions furent entreprises entre 1985 et 1988 et à partir de 1988, un programme plus vaste fut envisagé et la maitrise d’œuvre fut déléguée à une ONG, spécialisée dans l’assistance technique des projets de développement.
Au Mali, la Loi cadre N° 93 008, de février 1993, détermina ainsi les conditions de la libre administration des collectivités territoriales. En 2000, le dispositif d’appui au développement communal fut lancé par la mise en place des Centres de Conseils Communaux ou CCC, dont le but est l’élaboration des plans de développement communaux qui donnent ainsi un cadre cohérent aux initiatives de développement local soutenues par les migrants. Dans cette dynamique, les migrants maliens orientent de plus en plus leurs actions dans une logique d’intercommunalité. L’intercommunalité consiste, pour des collectivités dont les moyens sont limités à mettre en commun les ressources dont elles disposent pour prendre en charge certaines missions d’intérêt public au bénéfice de leurs populations. En région de Kayes, au Mali, cette stratégie est en train de faire école avec l’appui des migrants et de leurs associations qui aident les élus locaux à mettre en œuvre des projets économiques et sociaux.

B - L’entre-deux d’une action collective synergique : les acteurs associatifs et les ONG de développement

Les acteurs qui promeuvent le codéveloppement forment ce qu’il est convenu d’appeler une coalition de cause, dans l’optique de Paul Sabatier (Sabatier & Smith, 1999 ; Keek & Sikkink, 1998) ; ainsi pour cet auteur, le concept d’Advocacy Coalition Framework symbolise les interactions des acteurs qui partagent un ensemble de croyances et de perceptions du monde et qui agissent de concert. Chaque coalition développe un ensemble de stratégies incluant l’utilisation de ses ressources. L’approche en termes de coalition de cause, consubstantielle à son géniteur, Patrick Sabatier, s’inscrit résolument dans une perspective d’analyse ayant pour socle les interactions des acteurs. Cette approche repose sur deux postulats : le premier met l’accent sur le caractère interactif des politiques publiques et le second insiste sur les systèmes de croyance (Belief system) entraînant la défense des causes. Le noyau dur de la coalition de cause du codéveloppement est fondé sur la croyance dans la solidarité du groupe et la redistribution des ressources comme valeurs. De cette manière, le Deep Core ou noyau dur du codéveloppement est constitué d’une matrice qui repose sur l’idée que la primauté du groupe et de la famille sur l’individu est présente dans l’expatriation. L’émigration est un phénomène géré par la communauté et la situation migratoire résulte d’un consensus et d’une stratégie familiale. Ce que l’on pourrait qualifier de « dette sociale » est un lien entre le migrant et sa communauté d’origine ; il en découle un devoir d’entraide intergénérationnelle et familiale.

1 - Le mouvement associatif malien comme socle d’une action publique bilatérale
Le mouvement associatif malien en France a connu un essor considérable à partir de 1981, date qui consacre l’abrogation du décret de 1939, qui interdisait aux étrangers de créer des organisations en France sous la loi de 1901. Basée sur la solidarité, cette mobilisation associative qui se concentre en région parisienne, a une reconnaissance comme actrice de développement au même titre que les ONG. Ces associations se sont dotées d’outils institutionnels susceptibles de faciliter les indispensables synergies avec les autres acteurs de la coopération internationale. Dès les années 1990, les immigrés créent des fédérations d’associations et les actions entreprises s’inscrivent dans un espace qui modifie progressivement l’axe à partir duquel se réalisaient naguère les projets collectifs. Cette période consacre ainsi une phase importante dans la mesure où, désormais, les associations d’informelles à l’origine, acquirent une lisibilité sur la scène internationale. 
 	De manière générale, ces associations se regroupent sous le vocable d’organisations de solidarité internationale issue des migrations(OSIM) et se définissent comme des associations à but non lucratif constituées par des personnes issues de l’immigration. Sur la base d’une étude réalisée par Christophe Daum (Daum, 200), nous pouvons établir une typologie de ces associations maliennes. D’emblée, le constat qui se dégage est que les associations villageoises sont les plus représentées et les plus anciennes ; leurs membres sont d’origine rurale et ils ont transposé l’organisation de leur village au sein de l’association, où chacun occupe le rang qu’il occupe au village. Pour ces associations, l’objectif sera le plus souvent le développement du village sur la base des besoins exprimés par les populations locales ou identifiés par les membres de l’association. Les projets réalisés sont fonction des besoins et des financements dont elles disposent. Ensuite, les associations d’appui ou professionnelles regroupent des personnes d’origine urbaine dotées de compétences spécifiques ou d’aspiration communes ; leurs membres ont souvent des niveaux de formation supérieure sans adéquation avec la société d’accueil et elles cherchent ainsi à se professionnaliser dans la solidarité internationale. Le cumul des contraintes matérielles et leur manque de compétence pour la mise en œuvre des projets de développement ont conduit les associations maliennes à collaborer avec d’autres structures comme les ONG qui leur apportent l’expertise et le financement requis.

2 - L’action publique mise en œuvre par les acteurs du champ de la société civile 
La notion de société civile, assez imprécise, fait ressortir la dichotomie Etat/société civile. Pour d’aucuns, cette dichotomie serait « trompeuse » parce que l’Etat est phagocyté (Thiriot, 2002): il faut que l’Etat soit « structurellement différencié » et que la société civile soit « un champ intermédiaire bien institué » (Chabal et al.1998). Le caractère normatif de la société civile est incontestable ; il a toujours été utilisé dans une logique militante :la société civile contre l’arbitraire étatique, la société civile pour assurer le développement en palliant les déficiences d’un Etat corrompu, bureaucratique et inefficace (Thiriot, 2002). L’action des ONG qui, pour certains auteurs résulterait de la remise en question du rôle de l’Etat et de l’émergence de nouveaux acteurs internationaux (Merle, 1988 ; Rosenau, 1992) se vérifie par leurs expertise et par leur soutien financier (Rosenau, 1992). Une constante demeure, à savoir que ces ONG sont des structures institutionnelles indépendantes des pouvoirs publics, mais paradoxalement, elles dépendent des pouvoirs publics pour leur soutien financier. Ces dernières ont acquis une visibilité sur la scène internationale (Ryfman, 1991) et se sont imposées comme interlocutrices incontournables par leur maîtrise des terrains étudiés (Merle, 1998).
L’intervention des ONG est recherchée par les responsables d’associations migrantes car ces derniers sont soucieux de multiplier leurs appuis, à la recherche de conseils techniques et de soutien financier. Il est question de faire sortir la communauté villageoise de son isolement tant en France qu’au Mali et de lui donner, à terme, une certaine visibilité. Il apparait donc clairement, que la recherche du soutien des ONG s’apparente à une stratégie dont les enjeux dépassent le simple cadre technique ou financier qui constituait le but initial de la rencontre. Entre la réalisation projetée par les migrants et la mise en œuvre du projet par l’ONG, une chaine de concertation s’établit entre ces acteurs et qui modifie le projet. L’ONG prend dans ce processus, une place de plus en plus importante et il convient de mesurer comment la relation entre techniciens de développement et immigrés influence ou non les choix des associations. Les ONG ont elles-mêmes leurs stratégies qui tiennent compte de plusieurs variables dont certaines sont déterminées par leurs bailleurs de fonds. Le GRDR ou Groupe de Recherche et de Réalisation pour le Développement Rural est sans conteste, l’un des interlocuteurs privilégiés des associations migrantes en France et dans le bassin du fleuve Sénégal (Daum, 1998).

Conclusion

En tout état de cause, le codéveloppement, concept novateur soumis à plusieurs ajustements paradigmatiques et à des interprétations multiples, apparait comme une nouvelle donne de la coopération bilatérale franco-malienne. Il a permis de conférer une lisibilité à des pratiques antérieures de développement local initiées par les migrants. Si l’on s’inscrit dans la logique de Sami Nair, nous dirons que le codéveloppement est une révolution dans la mondialisation, car l’individu, le migrant, est au cœur de cette dynamique et apparaît ainsi comme le médiateur entre sa société d’accueil et sa société d’origine.

Notes